A Inconstitucionalidade da Inversão Remuneratória no Serviço Público Federal: O Desvirtuamento do Artigo 39, § 1º da Constituição e a Crise de Atratividade da Magistratura em Face da Advocacia-Geral da União
A Inconstitucionalidade da Inversão Remuneratória no Serviço Público Federal: O Desvirtuamento do Artigo 39, § 1º da Constituição e a Crise de Atratividade da Magistratura em Face da Advocacia-Geral da União
A arquitetura constitucional brasileira, erigida sobre os pilares da tripartição de poderes e da harmonia entre as funções essenciais à justiça, estabeleceu uma lógica remuneratória que, por décadas, serviu como baliza para a organização das carreiras de Estado.
O comando contido no artigo 39, § 1º, da Constituição Federal de 1988 não é uma mera recomendação administrativa; trata-se de um imperativo axiológico que determina que a fixação dos padrões de vencimento deve observar "a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira", os requisitos para a investidura; e "as peculiaridades dos cargos".
No entanto, o cenário contemporâneo revela uma erosão profunda desse preceito, materializada em uma inversão hierárquico-remuneratória sem precedentes: membros da Advocacia-Geral da União (AGU), cujas funções são de representação e consultoria, passaram a auferir rendimentos que superam substancialmente os subsídios da Magistratura Federal, cargo que detém o poder de império e a responsabilidade última pela pacificação social sob severa vigilância do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e da opinião pública.
A Exegese do Artigo 39, § 1º e o Princípio da Proporcionalidade Remuneratória
A compreensão da crise atual exige um retorno às bases do Direito Administrativo Constitucional.
A Emenda Constitucional nº 19 de 1998, ao reformular o artigo 39, buscou profissionalizar a gestão pública e garantir que a remuneração fosse reflexo direto do ônus suportado pelo servidor.
O legislador constituinte derivado foi explícito ao listar os vetores para a fixação do sistema remuneratório: a natureza do cargo, que define sua essência funcional; o grau de responsabilidade, que mede o impacto de suas decisões e atos; e a complexidade, que quantifica o nível de conhecimento e especialização exigidos para o desempenho da função.
Dentro dessa moldura, a Magistratura Federal posiciona-se historicamente no ápice.
O magistrado exerce uma parcela da soberania estatal, decidindo sobre a liberdade individual, o patrimônio público e privado, e a validade de normas e atos do Poder Executivo.
O grau de responsabilidade é absoluto, uma vez que o erro judicial ou a omissão do juiz produzem efeitos diretos e, muitas vezes, irreversíveis na vida do cidadão e no erário.
Em contrapartida, a Advocacia-Geral da União, embora exerça uma Função Essencial à Justiça conforme o artigo 131 da Constituição, atua como o braço jurídico do Poder Executivo, defendendo os interesses da União, suas autarquias e fundações.
Trata-se de uma atividade de meio — a representação judicial e a consultoria — que, embora complexa e relevante, não carrega o peso do poder decisório final que caracteriza o Poder Judiciário.
O Rompimento da Lógica Remuneratória
A inconstitucionalidade material que ora se denuncia decorre do fato de que a realidade prática das folhas de pagamento ignora solenemente esses vetores constitucionais.
Através da cumulação do subsídio mensal com os honorários de sucumbência — advindos em sua maioria de encargos legais sobre a dívida ativa, que constituem verbas tributárias públicas — membros da AGU têm alcançado patamares remuneratórios que transformam o teto constitucional em uma figura meramente decorativa.
Quando um cargo de representação ganha mais que o cargo de julgamento, fere-se o princípio da "proporcionalidade continuada", que exige harmonia entre a responsabilidade do cargo e a sua contraprestação.
A inversão desse binômio gera um desequilíbrio sistêmico que afeta a própria estrutura do Estado, desestimulando a ocupação dos cargos de maior complexidade decisória.
| Dimensão de Comparação | Magistratura Federal | Advocacia-Geral da União | Fundamento Legal/Constitucional |
| Natureza da Função | Decisória (Poder de Império) | Representativa (Consultoria e Defesa) | Arts. 92 e 131 da CF/88 |
| Responsabilidade Final | Julgamento definitivo de conflitos | Defesa dos interesses do ente público | Art. 39, § 1º, I da CF/88 |
| Regime de Fiscalização | CNJ (Rigoroso, externo e social) | Corregedorias internas e CCHA | EC 45/2004 e Lei 13.327/16 |
| Vedações do Cargo | Proibição de advocacia e atividade política | Exercício da advocacia pública com bônus | Art. 95, parágrafo único da CF/88 |
| Composição da Renda | Subsídio fixo (Teto rígido) | Subsídio + Honorários (Teto flexível) | ADIs 6053 e 6562 |
A Metamorfose da AGU: Do "Cargo de Passagem" ao Destino de Elite Financeira
Um dos fenômenos mais visíveis dessa disfuncionalidade é a alteração do perfil dos candidatos a carreiras jurídicas de Estado.
Historicamente, a AGU era classificada como um "cargo de passagem". Jovens talentos do Direito ingressavam na carreira para adquirir experiência prática, maturidade institucional e segurança financeira enquanto se preparavam para o desafio maior de ingressar na magistratura ou no Ministério Público.
Essa rotatividade era benéfica para o sistema, pois garantia que os juízes federais tivessem uma compreensão profunda da administração pública e do interesse fazendário.
Contudo, essa dinâmica foi interrompida pela explosão remuneratória proporcionada pelos honorários de sucumbência.
Atualmente, o fluxo inverteu-se ou estagnou.
Membros da AGU que antes prestariam concurso para juiz federal agora optam por permanecer na carreira de advogado público.
O motivo é puramente pragmático e financeiro: a remuneração total na AGU, somando-se os honorários e os chamados "penduricalhos" indenizatórios, superou o teto da magistratura, enquanto o ônus do trabalho é consideravelmente menor em termos de responsabilidade decisória e exposição disciplinar.
Dados do Êxodo e do Baixo Ingresso
O Conselho Nacional de Justiça já manifestou profunda preocupação com o decréscimo de interesse nos concursos para a magistratura.
Estudos apresentados em sessões do conselho apontam que candidatos de alto nível têm preferido a AGU em detrimento do Poder Judiciário.
A explicação reside na atratividade financeira combinada com a liberdade de não estar sujeito às restrições severas da magistratura, como a proibição absoluta de receber outras verbas de natureza remuneratória fora do subsídio.
A disparidade é tamanha que até mesmo a questão da diversidade e inclusão no Judiciário tem sido afetada.
Dados revelam que mulheres, que representam uma parcela crescente da base jurídica do país, têm ingressado proporcionalmente mais na AGU do que na carreira da magistratura, muitas vezes afugentadas pela rigidez e pela falta de incentivos financeiros compatíveis com as responsabilidades dos tribunais.
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O Mecanismo do "Fura-Teto": Honorários de Sucumbência e o CCHA
A origem da vantagem remuneratória da AGU reside na Lei nº 13.327 de 2016 e na posterior validação, pelo Supremo Tribunal Federal, da percepção de honorários de sucumbência por advogados públicos.
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Entre 2020 e 2025, as carreiras da AGU receberam R$ 4,5 bilhões em repasses extra-teto.
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A Gestão Opaca dos Recursos
O CCHA é uma entidade de natureza privada que faz a gestão de recursos que, embora pagos por particulares (a parte vencida e encargos legais), decorrem do trabalho realizado por servidores públicos remunerados pelos cofres da União.
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O Tribunal de Contas da União (TCU) tem sido palco de intensas batalhas sobre a legalidade dessas verbas.
No Acórdão 2349/2025, o tribunal analisou representações sobre a falta de divulgação de valores distribuídos e indícios de desrespeito ao teto.
A defesa institucional da AGU e das associações de classe argumenta que tais verbas são privadas e servem como incentivo à eficiência produtiva.
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| Período | Volume de Honorários Distribuídos (Extra-Teto) | Impacto Individual Médio (Meses de Pico) | |
| 2020 - 2025 (Agosto) | R$ 4,5 Bilhões | Variável conforme rateio | |
| Janeiro - Agosto 2025 | R$ 3,8 Bilhões | ~ R$ 193 mil (Jan) | |
| Julho 2025 | R$ 2,34 Bilhões | ~ R$ 310 mil |
O Ônus da Toga: Metas, Fiscalização e a Vigilância do CNJ
Enquanto a remuneração na AGU flutua para patamares superiores aos do setor privado, a Magistratura Federal vive um regime de asfixia produtiva e disciplinar.
O magistrado brasileiro é um dos mais produtivos do mundo, mas essa produtividade não é fruto de escolha; é uma exigência imposta pelo CNJ sob pena de sanções severas.
As Metas Nacionais de 2026 impõem que os tribunais federais julguem mais processos do que os distribuídos, com foco em ações de improbidade e crimes contra a administração pública.
A fiscalização sobre o juiz federal é onipresente.
O sistema "Justiça em Números" e os painéis de indicadores das corregedorias monitoram cada despacho, decisão e sentença.
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Responsabilidade Civil e Social
Diferente do advogado público, que atua protegido pela prerrogativa da defesa institucional, o juiz federal está na linha de frente da opinião pública.
Suas decisões em casos de corrupção, questões previdenciárias ou ambientais são escrutinadas em tempo real.
O magistrado não possui a "liberdade" de errar sem consequências; ele está sujeito à aposentadoria compulsória em casos de desvios éticos ou condutas que maculem a imagem do tribunal.
Além disso, as vedações impostas pela Lei Orgânica da Magistratura Nacional (Loman) e pela Constituição Federal impedem que o juiz exerça qualquer outra atividade remunerada que não seja o magistério.
Ele não pode receber auxílios de entidades privadas e está sujeito a uma quarentena rigorosa de três anos após a saída do cargo.
A Cooperação AGU-CNJ: Uma Relação de Dependência Assimétrica
Recentemente, a AGU e o CNJ firmaram acordos de cooperação técnica para reduzir o volume de execuções fiscais, que hoje representam mais de 35% do acervo judicial ativo.
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Essa relação, no entanto, não resolve a inconstitucionalidade remuneratória.
Pelo contrário, ela a mascara.
Ao reduzir o número de processos através de acordos, a AGU pode alegar "eficiência" e "economia ao erário", o que politicamente blinda a instituição contra críticas sobre seus altos rendimentos.
Enquanto isso, o magistrado federal continua sobrecarregado com os processos remanescentes de alta complexidade — aqueles que não podem ser resolvidos por acordo — ganhando menos que o advogado público que peticionou para extinguir os casos simples.
Argumentos Jurídicos contra a Inversão Hierárquica
A defesa da constitucionalidade do artigo 39, § 1º exige o reconhecimento de que a remuneração deve ser reflexo da hierarquia das responsabilidades. O princípio republicano e o princípio da moralidade administrativa são feridos quando o Estado valoriza mais a função de representação do que a função de julgamento.
Violação da Isonomia sob o Prisma da Complexidade: Se dois cargos exigem a mesma formação jurídica e aprovação em concursos de alto nível, mas um (Magistratura) possui vedações maiores, responsabilidade decisória absoluta e fiscalização externa rigorosa, é logicamente impossível, sob a ótica constitucional, que o cargo com menos ônus receba remuneração superior.
A Fraude ao Teto Remuneratório: A utilização de entidades privadas (CCHA) para distribuir verbas de origem pública de forma extra-teto constitui uma fraude à Constituição.
O STF, nas ADIs que validaram os honorários, foi claro ao dizer que eles integram a remuneração para fins de teto . A criação de parcelas indenizatórias retroativas sobre honorários é uma manobra para burlar essa limitação. O Desvirtuamento das Funções Essenciais: A AGU, como função essencial à justiça, deve colaborar para a realização da mesma. Quando a carreira se torna tão mais atraente financeiramente que o próprio Poder Judiciário, gera-se uma canibalização de talentos que enfraquece a prestação jurisdicional. O Estado gasta fortunas para formar juízes que, após alguns anos, pedem exoneração para buscar cargos menos estressantes e mais rentáveis.
| Órgão de Controle | Posição sobre Honorários/Remuneração AGU | Acórdão/Decisão Relevante |
| STF | Constitucionalidade com respeito ao teto | ADI 6053 e ADI 6162 |
| TCU | Regularidade formal do CCHA; foco em transparência | Acórdão 945/2025 e 2349/2025 |
| CNJ | Preocupação com a evasão da magistratura e salários | Discussão sobre ingresso em 2023 |
| CGU | Transparência ativa e painéis de dados | Portaria AGU 29/07/2025 |
O Impacto Social e a Opinião Pública
A sociedade brasileira, frequentemente bombardeada com notícias sobre "supersalários" e "penduricalhos" no Judiciário, muitas vezes desconhece que a verdadeira elite remuneratória do serviço público federal migrou para as carreiras do Poder Executivo.
O silêncio sobre os rendimentos da AGU, muitas vezes poupados do escrutínio midiático que atinge os magistrados, contribui para a perpetuação dessa injustiça.
O cidadão comum, ao ver um juiz federal proferindo uma sentença em um caso de corrupção bilionária, espera que aquele profissional seja o topo da carreira jurídica estatal.
A revelação de que o advogado que defende a União naquele mesmo processo pode estar ganhando o dobro ou o triplo do juiz gera um sentimento de desarranjo institucional.
Esse desequilíbrio afeta a credibilidade da justiça e a autoridade das decisões judiciais.
Conclusões e Recomendações Institucionais
A restauração da constitucionalidade remuneratória no Brasil passa, obrigatoriamente, por uma revisão profunda do modelo de honorários da AGU e por uma valorização real da Magistratura Federal, não através de "penduricalhos", mas de um sistema remuneratório que respeite a hierarquia das funções.
Limitação Absoluta dos Honorários ao Teto: O CCHA deve ser submetido ao controle direto do Tesouro Nacional, e qualquer pagamento, sob qualquer pretexto (inclusive retroativos de férias), deve ser somado ao subsídio para o cálculo do teto constitucional de forma mensal e inafastável.
Revisão do Artigo 39, § 1º pela via Judicial: É necessário que o Ministério Público ou associações de magistrados questionem no STF a inconstitucionalidade material da inversão remuneratória, invocando o princípio da proporcionalidade entre complexidade e vencimento.
Fortalecimento das Garantias da Magistratura: Para evitar o êxodo vocacional, o Estado deve garantir que a carreira de juiz federal volte a ser o ápice do sistema jurídico, equilibrando as metas de produtividade com uma estrutura de suporte e uma remuneração que reflita o peso da toga e a renúncia à advocacia privada e à vida política.
Revogação dos incisos II e III do art. 30 da Lei 13.327/2016: A classificação inadequada dos encargos legais da dívida ativa como honorários de sucumbência constitui irregularidade grave. Esses encargos, de natureza tributária e pertencentes à União, estão sendo desviados para financiar benefícios de servidores que ocupam cargos de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador Federal e Procurador do Banco Central do Brasil.
A denúncia que se faz neste relatório não é contra a AGU como instituição — cuja relevância para a defesa do Estado é inegável
O respeito ao artigo 39, § 1º da Constituição é a única via para garantir que o serviço público brasileiro continue atraindo os melhores talentos para os cargos de maior responsabilidade, preservando a integridade das instituições e a confiança do cidadão no Poder Judiciário.
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